Henkilöitynyttä autoritäärisyyttä. Azerbaidžanin presidentti Ilham Aliyev tapaa Turkmenistanissa maan itsevaltaisen johtajan Gurbanguly Berdimuhamedowin. Kuva: President.az

On vaikeaa hallita ikuisesti

Kirill Rogov

Vimmatulla kiireellä valmistellut perustuslakimuutokset ja ”vuoden 2024 ongelman” ratkaisuvaihtoehdot ovat saaneet monet spekuloimaan, millä tavalla Vladimir Putin jatkossa pysyttelee vallassa. Arvaukset ja olettamukset eivät kuitenkaan auta ymmärtämään tilannetta, joten ehdotan analyyttisempaa, vertailukelpoiseen materiaaliin pohjautuvaa lähestymistapaa.

TUTKIMUKSESSANI ”Uusi valtias (Novyi Gosudar): epädemokraattinen vallansiirto Neuvostoliiton jälkeisessä ympäristössä” olen tarkastellut keinovalikoimaa, joka entisten neuvostomaiden johtajilla on perustuslain puitteissa käytössään oman valtansa turvaamiseksi. Analyysini saattaa tarjota avaimia myös sen hahmottamiseen, mitä tapahtuu Venäjällä nyt ja tulevaisuudessa.

Mitä tarkoittaa ”epädemokraattinen vallansiirto”?

Baltian maita lukuun ottamatta entiset neuvostomaat voi jakaa kahteen ryhmään niiden hallintojärjestelmän perusteella: seitsemässä maassa vallitsee ”henkilöitynyt autoritärismi” eli valta on keskittynyt vahvan johtajan ympärille (Kazakstan, Uzbekistan, Tadžikistan, Turkmenistan, Azerbaidžan, Valko-Venäjä ja Venäjä) ja viidessä toimii ”kilpailevien oligarkioiden” järjestelmä (Kirgisia, Armenia, Georgia, Moldova ja Ukraina). Valtiotyyppien välinen ero selviää virallisista tilastoista. Ensimmäiseen ryhmään kuuluvien seitsemän maan johdossa on viimeisen 28 vuoden aikana ollut yhteensä 13 eri henkilöä (keskimääräinen hallintoaika 15 vuotta), kun taas jälkimmäisessä viidessä maassa johtajia on samassa ajassa ollut 26 (keskimäärin 5,4 vuoden hallintoajalla). Ensimmäisen ryhmän maissa vaalivoittajat ovat kahdentoista viime vuoden aikana saaneet noin 86 prosentin kannatuksen, kun taas toisen ryhmän maissa kannatus on ollut keskimäärin 55 prosenttia.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että ”henkilöityneen autoritärismin” maissa vaalitulos on täysin ennalta-arvattava, kun taas ”kilpailevien oligarkioiden” järjestelmissä se on hankalammin ennustettava ja johtaa ajoittain vallan vaihtumiseen.

Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvissa maissa on kuudentoista viime vuoden aikana koettu seitsemän samettivallankumousta eli massaliikehdintä on johtanut vallan vaihtumiseen. Ukrainassa ja Kirgisiassa näin on tapahtunut peräti kaksi kertaa. Se kertoo siitä, että ”paine alhaaltapäin” on maissa voimakasta, eikä eliitti ole sille immuuni. Siitä huolimatta näitä maita ei voi pitää vakiintuneina demokratioina. Vallasta käydään raakaa kilpailua, ja se luo olosuhteet, joissa hallituksessa tehdyistä päätöksistä ei tarvitse kantaa vastuuta (todellisuudessa puolueet ovat poliittisesti hyvin heikkoja) eikä oikeusvaltioperiaate toteudu, sillä tuomioistuinten riippumattomuudessa on vakavia ongelmia.

Vallanvaihdon prosessit ovat alttiita ajoittaiselle manipulaatiolle, aivan kuten ensimmäisenkin ryhmän kohdalla. Vallan anastaminen tarjoaa valtavasti mahdollisuuksia, mutta etujen pitäminen itsellä edellyttää pysymistä vallankahvassa. Niinpä ne valtaryhmien jäsenet, jotka ovat onnistuneet kipuamaan hierarkian korkeimmille paikoille, pyrkivät liimautumaan asemiinsa.

Epädemokraattisella vallansiirrolla tarkoitetaan vallanvaihdon prosesseihin kohdistettua vaikuttamista ja manipulointia. Analysoin Neuvostoliiton hajoamisesta syntyneissä valtioissa tapahtuneet vaikutusyritykset ja tunnistin neljä toimintamallia, joiden avulla vallasta luopumista voidaan yrittää välttää vielä silloinkin, kun aika väistyä on jo selvästi koittanut. Tiivistin nämä toimintamallit neljäksi skenaarioksi.

Ensimmäinen skenaario: despoottinen vallansiirto

Ensimmäinen skenaario on Keski-Aasian tasavalloista tuttu toimintatapa, jossa maan johtaja kumoaa presidentin virkakausien aikarajoitukset ja voi sen ansiosta hallita käytännössä niin kauan kuin elää. Presidentin kuoleman jälkeen valta siirtyy joko ennalta määrätylle perijälle, jonka presidenttikaudesta tulee myös elämänpituinen (Azerbaidžan) tai vaihtoehtoisesti sellaiselle henkilölle, jonka kaikkein vaikutusvaltaisimmat ryhmittymät haluavat nostaa valtaan.

Uusi presidentti saa vaaleissa saman 85 prosentin kannatuksen kuin entinenkin, ja hänen kuvansa korvaavat edeltäjän loputtomat muotokuvat kolikoissa, postimerkeissä ja lehdissä. Hän tekee myös välittömästi selvää entisen hallinnon silovikeista, jotka hyvin todennäköisesti vielä hetki sitten olivat mukana nostamassa häntä valtaan (Turkmenistan, Uzbekistan).

Venäjää lukuun ottamatta virkakausien aikarajoitukset on poistettu kaikissa henkilöityneen autoritärismin luokkaan lukeutuvissa maissa.

Toinen skenaario: vallanperijä

Toinenkin skenaario on laajasti tunnettu: vallanperijän käyttämisestä tuli entisen Neuvostoliiton maissa suosittu vaihtoehto Jeltsinin siirrettyä vallan Putinille vuonna 2000.

Despoottisessa vallansiirrossa väestö ei osallistu vallansiirtoon millään lailla, mutta toisessa skenaariossa seuraajan on käytävä läpi vaalit, joissa on myös vastaehdokkaita. Kaavailtu perijä on kuitenkin saanut oppi-isältään perinnöksi hallinnollisia etuisuuksia, joiden avulla hän voittaa vaalit. Voimmekin luonnehtia tätä vallansiirron skenaariota hallinnollis-elektoraaliseksi vaihtoehdoksi.

Vallan siirtäminen perijälle on onnistunut Venäjällä vuosina 2000 ja 2008 sekä Armeniassa vuonna 2008. Lisäksi on nähty yksi epäonnistunut yritys Ukrainassa vuonna 2004.

Kolmas skenaario: institutionaalinen vallansiirto

Kolmas skenaario on vaihtoehto tilanteessa, jossa maan johtajan hallintovuosien lakimääräinen yläraja on täyttymässä eikä hän pysty kumoamaan siihen liittyviä rajoituksia.

Silloin hän voi lähteä järjestelemään asioita instituutioiden kautta: määritellä uudelleen valta-asemia ja jakaa oikeuksia eri tahoille siten, että hän säilyttää kontrollin ja vallan itsellään, vaikkei virallisesti enää johdakaan maata.

Kaikkein puhtaimmillaan institutio­naalinen vallansiirto toteutuu ”kilpailevien oligarkioiden” järjestelmässä. Silloin se näyttäytyy ulospäin täydellisenä tai osittaisena siirtymisenä kohti parlamentaarista tasavaltaa: presidentistä tulee nimellinen hahmo ja valta siirtyy parlamentin valitsemalle pääministerille, jonka paikkaa entinen presidentti pyrkii tavoittelemaan.

Kolmatta skenaariota on yritetty toteuttaa Georgiassa, Moldovassa ja Armeniassa.

Neljäs skenaario: vallanperijä rajatuilla valtaoikeuksilla

Maissa, joissa poliittinen kenttä ei ole erityisen kilpailtu, on yhdeksi vaihtoehdoksi tullut käyttää toisen ja kolmannen skenaarion välimuotoa. ”Vallanperijä rajatuilla valtaoikeuksilla” on eräänlainen hätäratkaisu, joka alkoi kehittyä 2010-luvun puolivälissä, kun kävi selväksi, että perijä ”pettää” aina. Ennemmin tai myöhemmin tuo valittu henkilö on taipuvainen jotenkin muovaamaan saamaansa perintöä. Tämä johtuu henkilöityneen autoritärismin luonteesta: valtapyramidin huipulla hallitseva patruuna pyrkii aina esiintymään ainoana suojelijana, joka pystyy takaamaan omistusoikeuden ja eliitin etuoikeutetun aseman. Mikäli on olemassa sopimuksia, joihin hän ei voi koskea, hän kokee, ettei hänen valtansa ole täydellinen vaan sitä rajoitetaan.

Tämän kaikille osapuolille epätyydyt­tävän tilanteen ratkaisemiseksi on syntynyt toimintamalli, jossa vallanperijän oikeudet ovat jo etukäteen selkeästi rajoitetut (valta on hajautettu muualle) ja väistyvä hallitsija kontrolloi valitsemaansa perijää jostain muualta, esimerkiksi pääministerin, valtapuolueen johtajan tai turvallisuusneuvoston päämiehen asemasta käsin.

Toimintamallia on sovellettu Venäjällä vuonna 2008, Kirgisiassa vuonna 2017 ja Kazakstanissa vuonna 2019. Kuten edellä mainitut esimerkit osoittavat, skenaarion toteuttaminen ei ole aivan yksinkertaista, eikä malliin liittyviä ongelmia olla vielä kyetty ratkaisemaan tyydyttävällä tavalla. Edes Putinin paluu valtaistuimelle ei – suotuisista olosuhteista huolimatta – ollut mikään läpihuutojuttu. Hän joutui todella hermostuttavaan tilanteeseen vuosien 2011–2012 vaihteessa, eikä luultavasti ole antanut sitä vieläkään anteeksi Medvedeville.

Varo näppejäsi

Skenaarioiden väliset erot liittyvät tiiviisti siihen, kuinka suuri kilpailu järjestelmän sisällä vallitsee ja kuinka paljon painetta siihen kohdistuu äänestäjien taholta. Hallintojärjestelmän perusteella tehtävä kahtiajako on relevantti, sillä suurimman osan entisistä neuvostomaista voi havaita kuuluneen jompaankumpaan kategoriaan jo 1990-luvun puolivälistä alkaen. On kuitenkin kaksi poikkeusta: Kirgisia ja Venäjä.

Kirgisia kehittyi 1990-luvulla keski-aasialaisen henkilöityneen autoritärismin suuntaan, mutta muuttui 2000-­luvulla kilpailevien oligarkioiden järjestelmäksi. Venäjän kehitys taas on ollut päinvastainen. 2000-luvun alkuvuosiin saakka se muistutti kilpailevien oligarkioiden yhteiskuntaa, mutta alkoi sitten vahvasti muovautua kohti henkilöitynyttä autoritärismia. Aiempi kehitysvaihe selittää, miksi virkakausien rajoituksia ei Venäjällä olla aikaisemmin purettu ja miksi vuoden 2000 presidentinvaalit olivat suhteellisen kilpaillut (Putin sai vain 52 prosenttia äänistä). Vuonna 2008 Venäjä oli jo varsin autoritäärinen valtio: Putinin seuraajalla ei ollut vaaleissa todellisia kilpailijoita, vaalien laillisuus oli hyvin kyseenalainen ja vallansiirron skenaario numero kaksi vaihtui skenaarioon neljä.

Tällä hetkellä Venäjän tulevaisuuden vaihtoehtoja on tasan kaksi: ensimmäinen tai neljäs skenaario. Ne vastaavat parhaiten nykyisen poliittisen järjestelmän luonnetta ja vallanjakoa. Valtarakenne on hyvin keskittynyt, kilpailua ei ole, poliittisella kentällä operoivat silovikit ja järjestelmä perustuu sortoon. Putinin kannatus edellisissä vaaleissa oli 78 prosenttia. Se on samaa tasoa kuin Kirgisian, Valko-Venäjän ja Azerbaidžanin presidenttien kannatus silloin, kun virkakausien rajoitukset poistettiin.

Neljäs skenaario vaatisi huolellista institutionaalista valmistelua. Lisäksi on otettava huomioon, että neljännessä mallissa vanhenevan vallanpitäjän on asetuttava kilpailemaan kansan parissa mahdollisesti suositun seuraajaehdokkaan kanssa. Ja kuten kokemus on opettanut, jopa suhteellisen epäsuosittu presidentti voi valituksi tullessaan olla vaarallinen, mikäli hänen tukijoillaan vain on tarpeeksi painoarvoa ja päättäväisyyttä. Siinä tilanteessa pelkät perustuslakia koskevat viittaukset valtioneuvoston suuntaan eivät tahdo riittää, etenkin kun neuvostolla ei nykyisellään ole itsenäistä päätäntävaltaa vaan se on ainoastaan neuvoa-antava jäsen presidentin kyljessä.

Uusimmat perustuslakimuutokset hyväksyttiin jo ensimmäisessä käsittelyssä, mutta se ei automaattisesti merkitse kummankaan skenaarion toteutumista. Kehityssuuntaa määrittävät myös kollektiivinen kokemus Neuvostoliiton jälkeisistä vallansiirroista sekä nyky-Venäjän institutionaaliset olosuhteet. Seuraavissa käsittelyissä nähdään, millaiseksi jakolinja mahdollisesti muodostuu. Ehdotukset kahden virkakauden rajoituksen poistamisesta viittaisivat ensimmäiseen skenaarioon. Tuon ehdotuksen tulemme varmasti kuulemaan, kuten myöskin esityksen siitä, että valtioneuvoston puheenjohtajan pitää olla parlamentin molempien kamarien hyväksymä. Putinin aiempia näkemyksiä kahdesta virkakaudesta nostetaan myös varmasti esiin, mutta se tehdään niin vaivihkaa, ettei hän itse vaikuta millään lailla ajatuksen alkuunpanijalta.

Neljäs skenaario on varsin realistinen, kun otetaan huomioon edellä mainittu ajatus valtioneuvoston johtajan hyväksyttämisestä molemmilla kamareilla sekä vahva valtapuolue, jonka taskussa nämä kamarit käytännössä ovat. Perustuslain korjaukset antaisivat presidentille kuitenkin myös paljon lisäoikeuksia, kuten aluesyyttäjien nimittämisen, silovikien suoran johtamisen sekä mahdollisuuden puuttua tuomioistuinten toimintaan. Presidentin vallan vyöryminen yli äyräidensä jokseenkin megalomaanisella tavalla ei välttämättä ole kaikkien mielestä hyvä idea. Puolimonarkki presidentti saattaa olla liian suuri ongelma ainakin maan eliitille, joka ajattelee jo väistämättä aikaa, jolloin Putin ei luonnollisista syistä ole enää missään pestissä valtahierarkian portailla.

On vaikeaa hallita ikuisesti. Jos haluat yrittää, kannattaa olla varovainen: näpit palavat helposti. Autoritääriset järjestelmät eivät koskaan toimi pelkän väkivaltaisen voiman turvin – ne tarvitsevat olemassaololleen myös laillista oikeutusta. Hyvä vaihtoehto legitimointiin on elektoraalisuus, joka voi näyttäytyä sopivien instituutioiden, kuten kansalaisten valitseman johtajan tai valtapuolueen vahvan aseman muodossa. Vaihtoehtoisesti vallan voi oikeuttaa doktriinin avulla, kuten sotilasjuntan hallitsemissa, teokraattisissa tai totalitaarisissa valtioissa usein tehdään. Nyt tehtävät muutokset perustuslakiin eivät suinkaan ole tae siitä, että valta todella hajautettaisiin kahdelle valtakeskittymälle.

Lopuksi haluan todeta, että vaikka uskonkin yhden näistä skenaarioista olevan todellinen tulevaisuudenkuva (kun otetaan huomioon myös mahdollisuus, että Valko-Venäjä ja Venäjä tulevaisuudessa yhdistetään), olen tietoinen siitä, ettei Venäjä muistuta lainkaan Keski-­Aasian maita – eikä myöskään Valko-Venäjää tai Azerbaidžania. Ero on olemassa ja ennemmin tai myöhemmin se antaa kuulua itsestään – todennäköisesti järisyttävällä tavalla.

NG 9/2020

KIRIL ROGOV on Gaidar Instituutin vanhempi tutkija. Hän on Vedomostin, Forbes-Russian ja Novaja
Gazetan kolumnisti. Suomennos Marjo Mustonen.

Kiinnostava juttu, eikö vain?

Le Monde diplomatique:
reportaaseja ja analyyseja kaikkialta maailmasta.
Tilaa Diplo printtinä ja diginä täältä!

Protesteja Assamissa ja muualla maassa
Lähikaupan eläin